Un
país agobiado por la contingencia de los desastres naturales puede concentrar
todo su accionar en la atención inmediata de las personas afectadas y, a su vez, esto podría derivar en una reconstrucción que reproduzca la vulnerabilidad si no se planifica con visión prospectiva. Y
convengamos que esa es la sensación de la población en los últimos años: que
son procesos cíclicos y que no se prevé adecuadamente. Para
evitar este escenario a futuro volvamos a lo básico en gestión de riesgos y en
prospectiva. La
gestión de los riegos tiene etapas y sub-etapas antes del suceso, durante y
después de éste en procesos que no son lineales. Lo que interesa en esta
reflexión es la capacidad de evaluación de los daños derivados de los desastres
naturales para no reconstruir vulnerabilidad y la no linealidad de los procesos.
A su vez, la prospectiva señala que el pasado ya ocurrió, que el presente es
resultado de acciones pasadas y que por tanto a lo que hay que dedicarse
desde hoy es a construir un futuro diferente del meramente tendencial marcado en
este caso por eventos cíclicos no lineales y complejos.
EVALUACIÓN
SOCIOECONÓMICA DE LOS DESASTRES
Chile
está localizado en el denominado Cinturón de Fuego del Pacifico lo que ocasiona
una intensa actividad sísmica y volcánica. Su relieve con importantes alturas
en la Cordillera de Los Andes y su larga y angosta franja costera, determinan
valles que albergan, albergaron o albergarán aguas torrentosas que en su curso
provocan inundaciones y aluviones de magnitud variables. Con su extensa y
variada configuración geográfica, el país ha sido descrito como un peldaño de
los Andes sumergido en el mar o como una loca geografía. Siendo así la
geografía del país, sorprende que cada cierto tiempo lamentemos los efectos de
desastres de origen natural o antrópico con sus graves secuelas, acompañados de una conocida sensación respecto a que se hace poco para prever y no reconstruir vulnerabilidad.
Como
dice CEPAL los desastres tienen un efecto negativo sobre las condiciones de
vida de la población, el desempeño económico de los países o regiones en que
ocurren, además de que perjudican el acervo y los servicios ambientales. Las
secuelas de los desastres se prolongan más allá del corto plazo y, en
ocasiones, provocan cambios irreversibles tanto en las estructuras económicas y
sociales como en el medio ambiente[1].
Y continua señalando “las acciones para reducir los efectos a largo plazo de
los desastres se deben enfocar en dos frentes paralelos. En primer lugar, en
previsión de un evento desastroso, la asignación de recursos para la prevención
y mitigación del impacto como parte integral de una estrategia de desarrollo
económico y social. Hay que considerar tales recursos como una inversión de
alto retorno —en términos económicos, sociales y políticos— indispensable para
asegurar el crecimiento en el largo plazo. En segundo lugar, una vez ocurrido
un desastre, es imprescindible asegurarse de que las inversiones destinadas a
la reconstrucción sean empleadas con miras a una reducción de la vulnerabilidad
que garantice un desarrollo sostenible”. Por ello, “a fin de evitar esta
situación, inmediatamente después de superar la fase de emergencia, se debe
practicar una evaluación de los efectos directos e indirectos del evento, así
como de sus consecuencias para el bienestar social y el desempeño económico del
país o la región afectada. Esta evaluación no debe necesariamente ser precisa
en términos de cuantificación, pero sí es exigible que sea lo más completa
posible en el sentido de abarcar el conjunto de efectos y su impacto sobre los
diferentes sectores económicos y sociales, la infraestructura física y los
acervos ambientales. Mediante tales estimaciones será posible determinar el
monto necesario para la reconstrucción, tarea urgente ya que los afectados no
pueden esperar mucho tiempo en las condiciones que suelen primar después del
desastre”.
Con una experiencia de más de 35 años en la evaluación de desastres, CEPAL ha
preparado un manual para la evaluación de daños directos e indirectos que el
suscrito tuvo la oportunidad de utilizar en una misión que evaluó del daños del
desborde del Río Salado en la provincia de Santa Fe, Argentina[2]. "El manual se divide en cinco secciones. La primera se refiere a los aspectos
conceptuales y metodológicos generales de las evaluaciones. La segunda sección
describe los métodos para la estimación de los daños y las pérdidas en los
sectores sociales, y se divide en los capítulos de vivienda y asentamientos
humanos, educación y cultura, y salud. La tercera sección se concentra en la
infraestructura de servicios, desglosados en acápites de transporte y
comunicaciones, energía, agua y saneamiento. La cuarta sección trata sobre los
daños y las pérdidas entre sectores productivos y se separa en títulos que abordan
los sectores agropecuario y pesquero, industrial, comercial y turístico. La
quinta sección se enfoca en los efectos globales, efectos transversales a
distintos sectores y efectos macroeconómicos, y se expone en capítulos
dedicados a los daños ambientales, el efecto diferencial de los desastres entre
las mujeres, el empleo y el ingreso; se presenta una recapitulación de los
daños que proporciona un procedimiento para la agregación de los daños directos
e indirectos totales y para la medición de los efectos sobre los principales
agregados macroeconómicos. La recapitulación es de especial relevancia ya que,
al expresar el daño total en comparación con el tamaño de la economía u otras
variables generales, permite dimensionar la magnitud del desastre y sus
impactos globales. El análisis para medir los efectos del desastre sobre el
posible comportamiento de las principales variables o indicadores macroeconómicos
se refiere a un período de tiempo futuro que varía entre uno y dos años
posteriores al evento, pero que puede ampliarse —dependiendo de la magnitud del
daño— hasta cinco años”.
LA
NECESIDAD DE LA PROSPECTIVA EN EVALUACIÓN DE DAÑOS
Asistimos
a una época de gran incertidumbre en la que la capacidad de anticipación se
torna extremadamente difícil. En el caso
de los recientes aluviones no es difícil suponer que la actividad productiva
que permitía el asentamiento poblacional en la Región de Atacama y parte de
Antofagasta debe ser evaluada en horizontes más largos que la evaluación de
daños. Si ello no se realiza se estará
quizás en condiciones de no reconstruir vulnerabilidad pero no contribuyendo al
desarrollo sustentable de esas regiones. Y
el tiempo para estas decisiones es el adecuado. Como dice Medina: “vivimos un
momento en el cual se están configurando las principales transformaciones
históricas que marcarán los futuros posibles de nuestras sociedades, a un ritmo
por lo menos cuatro veces mayor que el que caracterizó a la revolución
industrial, con sus consiguientes dificultades de percepción y de acción
coherente y consecuente, y sus crecientes costos de oportunidad. Es un tiempo
en el que aumenta la complejidad y la indeterminación produciéndose no sólo un
aumento de la incertidumbre sino que se entra de lleno en el plano de la
ambigüedad"[3]. Al
respecto, recuérdese que en el futuro cohabitan eventos, tendencias e imágenes
acerca de lo que se cree que éste será[4]. Los
eventos son hechos que ocurren y que sobrepasan la capacidad de anticipación. En la literatura científica se les conoce como Cisnes Negros[5]. El libro que así los denomina, propone una profunda reflexión sobre gran parte de
los supuestos filosófico-matemáticos que actualmente aplicamos a la economía, a
la concepción del riesgo y a la gestión de la incertidumbre. Un Cisne Negro es un suceso raro, de gran
impacto en nuestras vidas y que sólo podemos predecir retrospectivamente. Muchas
de las cosas más importantes que han ocurrido en nuestras vidas son Cisnes
Negros, es decir, que no han ocurrido de una forma predecible y programada. Alguna
de sus características son:
a) La lógica de los Cisnes Negros hace que lo que
no sabemos sea más importante que aquello que sabemos. Lo que sabemos realmente
no nos puede sorprender o hacer daño. A menudo lo normal es irrelevante.
b) Tendemos
a sobrestimar el valor de las explicaciones de los datos, a la vez que
subestimamos la importancia de la aleatoriedad (que resulta inexplicable
utilizando los datos).
c) Estamos poco dotados para enfrentarnos a la
incertidumbre y lo altamente improbable. Preferimos la teoría estructurada,
ordinaria y comprensible a la realidad desordenada y compleja. Seleccionamos
los hechos que encajan bien en nuestra historia y rechazamos lo discontinuo.
d)
La incapacidad para predecir los Cisnes Negros conlleva la incapacidad para
predecir el curso de la historia, dada la incidencia y la importancia de estos
sucesos en el curso de los acontecimientos.
e) Los Cisnes Negros han ido en
aumento a medida que el mundo se ha hecho más complejo y global [6].
A
su vez, las tendencias de largo plazo son procesos de cierta estabilidad,
algunas con mayor o menor probabilidad de ocurrencia. Ejemplos de las primeras son el envejecimiento de la población, el rol cada vez mas protagónico de la
mujer en la sociedad, el agotamiento de los recursos naturales no renovables y
la conformación de un mundo multipolar. Ejemplos de tendencias de más difícil
estimación son los desastres naturales provocados por la confluencia de cambio
climático y la concentración de poblaciones en áreas riesgosas. En casos
extremos se confunden con los cisnes negros y también se les estudia como
eventos o sucesos raros[7]. En mi opinión este el caso de los recientes aluviones del norte a juzgar por
el impacto de los daños y por la escasa capacidad de anticipación.
Por
último, los seres humanos, gobiernos, empresas y organizaciones actúan en base a
una cierta visión de futuro o imagen de futuro. Siempre es una percepción
intuitiva que se puede mejorar. Su exploración sistemática permite reducir
incertidumbre, ayuda a definir caminos posibles y contribuye a construir un
futuro más cercano al deseable. No existen
estadísticas del futuro y por tanto es crucial influir sobre estas imágenes
para actuar con visiones de futuro diferentes de los simplemente tendenciales. Hay
actores que parecen visualizar el futuro con el espejo retrovisor del
automóvil. Y también hay actores que postulan que el futuro está conformado
por muchos cortos plazos y que, por tanto, más adelante se requerirá la necesidad de la prospectiva. Sobre estas
imágenes erradas hay que influir. En
el país existen estudios sobre riesgos, la población está concentrada en un
43% en la Región Metropolitana y en porcentajes importantes en las ciudades
cabeceras regionales. Además, el gobierno tiene un catastro de las más de
36.000 localidades aisladas del país[8].
Existe también una política nacional de desarrollo para localidades aisladas[9]
y las regiones tienen políticas regionales al respecto. Asimismo, se conoce la
génesis de los desastres naturales. Por
último el gobierno tiene preparado un proyecto de ley sobre ordenamiento del
territorio que debería apuntar como primera prioridad a estos fenómenos. ¿Qué
ha pasado entonces? A juzgar por el impacto de los daños que sobrepasaron la
capacidad de prevención y mitigación del invierno andino y por la difícil
anticipación estamos en presencia de un cisne negro.
En
este contexto, a partir de una evaluación de daños como la antes mencionada, la
prospectiva puede aportar a visualizar escenarios tendenciales, optimistas y
pesimistas para alertar sobre oportunidades y amenazas que deben ser
enfrentadas. Y esto es especialmente importante en
el ámbito de la actividad productiva y de los asentamientos poblacionales. Con esto se debe dar inicio a la creación de un Observatorio de
Desastres Naturales, un centro de información y áreas de monitoreo bajo la
supervisión de científicos y académicos en estrecha relación con la función
pública, con la política y con la ciudadanía.
[1] CEPAL. "Manual para
la evaluación del impacto socioeconómico y ambiental de los Desastres" http://repositorio.cepal.org/bitstream/handle/11362/2781/S2003652_es.pdf?sequence=5.
[2] CEPAL 2002. "EVALUACIÓN DEL IMPACTO DE LAS INUNDACIONES Y EL DESBORDAMIENTO DEL RÍO SALADO
EN LA PROVINCIA DE SANTA FE, REPÚBLICA DE ARGENTINA". EN 2003
http://www.cepal.org/publicaciones/xml/8/12608/lclbuel185eParte%201.pdf
[4] Estas ideas son desarrolladas
por Baena, Guillermina, "Prospectiva política. Guía para
su comprensión y práctica". Facultad de Ciencias Políticas y Sociales de
la UNAM. Primera Edición. México, D. F. 2004, las que se han modificado en esta
reflexión.
[5]Nassim Nicholas
Taleb, "El cisne negro: el impacto de lo altamente improbable".
[6] Por ejemplo, aun sabemos poco de los efectos del cambio
climático en la mayor presencia de los desastres naturales http://oohgroup.com/?page_id=511
[7] LA LEY DE LOS
EVENTOS RAROS, LEGADO DE SIMEON ´DENIS POISSON
[9] Decreto Nº608: Una Política
Nacional de Desarrollo de Localidades Aisladas. http://www.subdere.gov.cl/documentacion/decreto-n%C2%BA-608-una-pol%C3%ADtica-nacional-de-desarrollo-de-localidades-aisladas-6
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